Ukraina wejdzie do UE i rozsadzi budżet? Były szef unijnej dyrekcji wyjaśnia

Bez reformy Wspólnej Polityki Rolnej trudno sobie wyobrazić wejście Ukrainy do Unii, ale jej akcesja nie rozsadzi budżetu UE - ocenił w rozmowie z PAP były dyrektor generalny Dyrekcji Rolnictwa Komisji Europejskiej Jerzy Plewa.

Negocjacje Ukrainy z Unią Europejską nabierają tempa. We wtorek UE otworzyła kolejny, drugi klaster w rozmowach akcesyjnych z tym krajem; dotyczy on polityki zagranicznej i obronnej UE. Zaledwie miesiąc wcześniej otwarty został pierwszy, kluczowy klaster w obszarze spraw fundamentalnych. Ukraina liczy na szybkie otwarcie pozostałych czterech klastrów: rynku wewnętrznego, konkurencyjności, klimatu i rolnictwa.

W Polsce panuje przekonanie, że jednym z najtrudniejszych rozdziałów może być rolnictwo. Potwierdził to we wtorek wiceminister spraw zagranicznych Ignacy Niemczycki. - Otwieranie rozdziałów polega na tym, że przedstawiamy państwom kandydującym konkretne wymagania. My w Polsce mówimy np. o tym, że chcemy, żeby ukraińscy rolnicy spełniali europejskie standardy – tłumaczył.

O to jak mogą wyglądać negocjacje rolne Ukrainy z UE, PAP zapytała Jerzego Plewę, który odpowiadał za negocjacje rolne, kiedy ponad ćwierć wieku temu Polska starała się o wejście do Wspólnoty.

PAP: Czy rolnictwo będzie najtrudniejszym działem negocjacji akcesyjnych Ukrainy?

Jerzy Plewa, były dyrektor generalny DG AGRI w Komisji Europejskiej, w czasie polskich negocjacji akcesyjnych wiceminister rolnictwa: - Tak się powszechnie uważa. I są pewne przesłanki ku temu, aby tak sądzić. Czy jednak najtrudniejszy? Są też inne obszary, które mogą sprawiać problemy. Rolnictwo jest bardzo ważnym obszarem i drażliwą kwestią. Pamiętamy kryzys, który wybuchł ponad trzy lata temu wokół eksportu ukraińskiego zboża.

PAP: Chodzi o „wojnę zbożową”, która zapoczątkowała ochłodzenie w relacjach polsko-ukraińskich, prawda?

J.P.: - Nie nazywałby tego wojną, bo cel, jaki przyświecał zniesieniu stawek celnych na zboża z Ukrainy, był szczytny. Ukraina była w ciężkiej sytuacji. Chodziło o rozładowanie zapasów zbóż, które nie mogły być transportowane przez porty na Morzu Czarnym, ale wyszło, jak wyszło. Doszło do nadużyć. Do Polski trafiło zboże techniczne, do dziś nie wiadomo dokładnie, w jakiej ilości, co wpędziło w tarapaty polskich producentów zbóż.

PAP: Ile prawdy jest w twierdzeniu, że ukraińskie rolnictwo stanowi wielką konkurencję dla Polski? Jesteśmy w UE potentatami, jeśli chodzi o produkcję i eksport produktów rolnych i żywnościowych.

J.P.: - Bez wątpienia Ukraina ma w tej dziedzinie ogromny potencjał. Według statystyk, pochodzących jeszcze sprzed wybuchu wojny z Rosją, na Ukrainie jest 41,3 mln hektarów gruntów rolnych, podczas gdy Polska ma 14,6 mln ha, zaś cała Unia Europejska – 156 mln ha. Po wejściu do UE Ukraina miałaby 25 proc. udział w gruntach rolnych Wspólnoty. Jeśli chodzi o grunty orne, ten udział byłby jeszcze większy. Ukraina ma ich 32,7 mln ha, co stanowiłoby jedną trzecią gruntów ornych UE.

PAP: W dodatku są to w dużej mierze żyzne czarnoziemy.

J.P.: Zgadza się, około 40 proc. światowych czarnoziemów jest w Ukrainie, ale Ukraina jest w stanie wojny i ma bardzo mało zróżnicowane rolnictwo. Specjalizuje się głównie w uprawie pszenicy, kukurydzy, roślin oleistych, rzepaku. Jest największym na świecie producentem słonecznika i znaczącym producentem drobiu, ale nie jest takim potentatem w tej dziedzinie jak Polska.

Jeśli chodzi o mleko, produkty mleczarskie, wołowinę czy wieprzowinę, Ukraina jest importerem netto. Nie stanowi więc zagrożenia dla polskiego rolnictwa. W dodatku kraj ten ma bardzo słabo rozwinięte przetwórstwo rolno-spożywcze. Specjalizuje się więc głównie w eksporcie surowców. By na tym zarobić, musi ich sprzedawać za granicą dużo. Mimo to ukraiński eksport żywności nie jest wcale tak duży - przed wybuchem wojny utrzymywał się na poziomie do 30 mld dolarów rocznie, a dziś jest jeszcze niższy. Dla porównania polski eksport jest dwukrotnie wyższy niż ukraiński sprzed wojny, bo my sprzedajemy głównie produkty przetworzone.

PAP: Mimo to polscy rolnicy obawiają się ukraińskiej konkurencji.

J.P.: - Po rosyjskiej inwazji w 2022 roku UE zawiesiła wszystkie cła na towary z Ukrainy, w tym te rolne. Miało to jej pomóc w stawieniu czoła Rosji, ale spowodowało to pewne zakłócenia na rynkach rolnych, szczególnie w państwach graniczących z Ukrainą. Stąd wzięło się takie, a nie inne postrzeganie ukraińskiego rolnictwa. Pamiętamy te „widowiskowe” akcje polskich rolników z 2024 roku – blokady przejść granicznych, wysypywanie ukraińskiego zboża itd. Podsumowując, Ukraina ma spory potencjał, na razie go nie wykorzystuje także dlatego, że pozostaje w stanie wojny; kraj jest zniszczony. Bank Światowy szacuje, że straty, jakie poniósł ukraiński sektor rolny, idą w dziesiątki miliardów euro! Po trzech latach od inwazji było to 70 mld euro, czyli więcej niż wynosi cały budżet unijnej Wspólnej Polityki Rolnej (WPR), który wynosi ok. 55 mld euro rocznie.

PAP: Czy da się przyjąć do Unii kraj z tak wielkim sektorem rolnym, nie zmieniając radykalnie Wspólnej Polityki Rolnej? Co z płatnościami bezpośrednimi dla rolników?

J.P.: Formułując pytanie w ten sposób, odpowiedział pan sobie częściowo sam. Bez reformy WPR trudno sobie wyobrazić akcesję Ukrainy, co nie zmienia faktu, że przeciwnicy przyjęcia tego kraju do Unii używają argumentu, że jej akcesja „rozsadzi” budżet na rolnictwo. Tymczasem unijna polityka rolna cały czas się zmienia i wciąż nie wiemy, jak będzie wyglądać po 2027 roku, gdyż trwają negocjacje nad nową perspektywą budżetową na lata 2028-34.

Reforma WPR jest konieczna niezależnie od tego, czy Ukraina wejdzie do UE czy nie. Kiedy Polska negocjowała członkostwo w UE, mówiliśmy, że musimy wskoczyć do rozpędzonego TGV, bo musieliśmy dostosować się do czegoś, co cały czas się zmieniało. Podobnie będzie z Ukrainą. Dyskutowana od lipca ub.r. propozycja zmian w WPR zakłada przekazanie zarówno większej kompetencji, jak i odpowiedzialności państwom członkowskim. Obecnie 25 proc. środków z dopłat bezpośrednich idzie na ekoschematy (dobrowolne, roczne dopłaty dla rolników, którzy stosują praktyki korzystne dla środowiska, klimatu oraz dobrostanu zwierząt, wykraczające poza podstawowe wymogi prawne – red. PAP), a w przyszłości odsetek ten może być jeszcze wyższy. O wykorzystaniu środków z UE będą w dużej mierze decydowały państwa członkowskie, które w tym celu przygotowują Plany Partnerstwa Krajowego i Regionalnego.

PAP: Trudno wyobrazić sobie, aby dopłaty bezpośrednie rozciągnięto na wielkie ukraińskie agrohodlingi.

J.P.: Jednym z problemów jest właśnie to, że struktura gospodarstw rolnych w Ukrainie nie przypomina tej w krajach UE. 110 największych ukraińskich agroholdingów użytkuje ok. 3 mln hektarów. Gospodarstwa mające powyżej 1000 ha wykorzystują 57 proc. użytków rolnych w tym kraju.

PAP: Jeśli zostałby rozciągnięty na nie system dopłat bezpośrednich, unijny budżet by eksplodował?

J.P.: - Nie byłoby to w interesie podatników UE. Na szczęście w WPR są mechanizmy, które pozwalają to regulować. Mam na myśli tzw. capping, czyli limitowanie kwot dopłat bezpośrednich, które może otrzymać jedno gospodarstwo. Bierze się to stąd, że w UE są też duże gospodarstwa rolne – znajdują się głównie we wschodnich landach Niemiec, w Czechach, na Słowacji czy Rumunii. Mniej więcej 20 proc. unijnych gospodarstw rolnych uzyskuje 80 proc. środków z dopłat bezpośrednich. KE chciałaby, aby capping był obligatoryjny, ale państwa członkowskie stosują go na zasadzie dobrowolności. Polska stosowała ten mechanizm w perspektywie finansowej 2014-2020 r. - maksymalnie gospodarstwo mogło otrzymać tylko 100 tys. euro, ale w obecnej siedmiolatce budżetowej tego zaniechała.

PAP: Czy jednym z warunków przyjęcia Ukrainy do UE nie powinno być zobowiązanie jej do wprowadzenia cappingu?

J.P.: - Już z samej nazwy wynika, że Wspólna Polityka Rolna jest wspólnotowa, a więc taka sama dla wszystkich. Jeśli capping miałby być obowiązkowy, to dla wszystkich państw członkowskich. Pamiętajmy, że kiedy Polska wchodziła do UE, dochodzenie do pełnego wymiaru dopłat było rozciągnięte w czasie - wprowadzano je etapami w ramach mechanizmu phasing in.

PAP: Polska musiała zgodzić się na okresy przejściowe w wielu dziedzinach, w tym w rolnictwie. W przypadku Ukraina będzie podobnie?

J.P.: - To stanie się przedmiotem negocjacji, a konkretne decyzje w tej sprawie zapadną w ostatniej fazie rokowań. Pewne obszary, w których konieczne będą okresy przejściowe, już się rysują, ale nie chciałbym wykładać kart na stół za Ukrainę. Weźmy np., unijne wymogi bioróżnorodności, które będą wielkim wyzwaniem dla kraju, w którym olbrzymie połacie ziemi obsadza się co roku tymi samymi uprawami. Okresów przejściowych należy spodziewać się w rozdziale negocjacyjnym „Bezpieczeństwo żywności”, w szczególności, jeśli chodzi o szeroko rozumiane przetwórstwo żywności i kwestie weterynaryjne.

My też mieliśmy tu 3-, 4-letnie okresy przejściowe. Ukraina będzie miała też problem z natychmiastowym dostosowaniem się do unijnych regulacji dotyczących wykorzystania pestycydów. W przypadku Polski największe emocje wywoływała kwestia dostępu cudzoziemców do ziemi, która była częścią rozdziału negocjacji nazwanego „swobodny przepływ kapitału”. Szykując się do negocjacji, chcieliśmy trwałego wyłączenia. W stanowisku negocjacyjnym zażądaliśmy 17-letniego okresu przejściowego, a udało nam się wynegocjować 12 lat. Jeśli chodzi o rolnictwo, dziesięcioletnie okresy przejściowe na dopłaty bezpośrednie obowiązywały wszystkie nowe państwa członkowskie - z Rumunią, Bułgarią i Chorwacją włącznie - a ich wprowadzenie wymusiła strona unijna. W czasie dochodzenia do unijnego poziomu mogły one uzupełnić poziom dopłat o 30 proc. z narodowych budżetów o tzw. płatności uzupełniające.

PAP: Jak długo mogą potrwać negocjacje rolne z Ukrainą?

J.P.: - Najkrótsza odpowiedź brzmi: wtedy, kiedy Ukraina spełni warunki członkostwa. Kluczowa jest wola polityczna i to po obu stronach. Na razie negocjacje biegną dość szybko. Ukraina złożyła wniosek o członkostwo pod koniec lutego 2022 roku, w czerwcu tegoż roku otrzymała status kraju kandydującego, zakończył się tzw. screening, czyli przegląd prawa, otwarte są już dwa klastry negocjacji. Oczywiście rozpoczęcie negocjacji to milowy krok, ale dużo trudniejsze będzie zamknięcie poszczególnych klastrów. W procesie akcesji nowego państwa do UE około 100 decyzji wymaga jednomyślności państw członkowskich Unii Europejskiej.

PAP: W przypadku Polski same negocjacje trwały ponad cztery lata.

J.P.: - Dokładnie. Pamiętam, jak na początku negocjacji martwiliśmy się, że nie możemy ustalić daty ich zakończenia, a tym samym daty akcesji. W przypadku Ukrainy czynnikiem utrudniającym akcesję jest wojna. Chciałbym jednak podkreślić, że w tych ciężkich warunkach sam proces negocjacji przebiega sprawnie. Warunkiem członkostwa w UE jest nie tylko dostosowanie prawa, ale i zbudowanie instytucji. Tymczasem trudno jest zbudować np. agencję płatniczą, która zajmuje się dopłatami bezpośrednimi, kiedy część terytorium kraju znajduje się pod okupacją.

Rozmawiał Jacek Pawlicki (PAP)

jap/ ugw/ mhr/

Czytaj cały artykuł u źródła — Bankier.pl