Prof. Grzegorz Makowski: W służbie cywilnej najważniejsza będzie praktyka

dr Grzegorz Makowski, adiunkt w kolegium społeczno-ekonomicznym SGH

Foto: tvrp.pl

Rząd chce przywrócić konkursy na wyższe stanowiska w służbie cywilnej. To dobra zmiana?

Formalnie można przywrócić konkursy, ale później trzeba je jeszcze stosować w praktyce. A nie jest to pierwsze nasze doświadczenie z przywracaniem konkursów na najwyższe stanowiska w administracji. Podobna sytuacja była po 2007 r., kiedy za swoich pierwszych rządów PiS właściwie zlikwidował służbę cywilną i zastąpił ją państwowym zasobem kadrowym. Politycy mogli wówczas praktycznie bez żadnych ograniczeń wybierać sobie osoby na wysokie stanowiska w całej administracji centralnej. Potem rząd PO-PSL przywrócił ustawę o służbie cywilnej i konkursy. Ale zrobił to już po tym, jak sam obsadził najwyższe stanowiska korzystając z przepisów o państwowym zasobie kadrowym. A później praktyka konkursów i tak pozostawiała wiele do życzenia.

Rusza kompleksowa reforma służby cywilnej, dzięki której administracja rządowa ma być nowoczesna. Eksperci wskazują, że najważniejszą zmianą będzie...

Co teraz może być największym zagrożeniem?

Obchodzenie procedur. Znamy wiele różnych praktyk omijania przepisów, które mają zapewnić merytoryczną obsadę kierowniczych stanowisk i neutralność polityczną służby cywilnej. Można ustanawiać osoby „pełniące obowiązki”, można manipulować składami komisji konkursowych i tak dalej. Przywrócenie konkursów jest potrzebne, bo jeśli takiej instytucji formalnie nie ma, to tym bardziej nie ma czego stosować. Ale później trzeba jeszcze naprawdę chcieć te konkursy przeprowadzać uczciwie, a nie tylko cieszyć się, że są „na papierze”.

Polska służba cywilna – podobnie zresztą jak wiele innych instytucji – często dobrze wygląda na papierze. Największym problemem jest to, co po angielsku określa się jako enforcement gap, czyli rozbieżność między prawem a jego rzeczywistym stosowaniem.

dr hab. Grzegorz Makowski

W konsultacjach publicznych zwrócono uwagę, że problemem może być także awans wewnętrzny, przeprowadzany bez konkursu. Związki zawodowe mówią nawet o furtce do protekcjonizmu i nepotyzmu. Zgadza się pan z tą obawą?

Podzielam obawy, że taka ścieżka awansu może być nadużywana. Choć argument za nim jest taki, że administracja potrzebuje elastyczności i że ktoś za dobre wyniki pracy powinien móc zostać wskazany na wyższe stanowisko. Nie jest to jednak do końca przekonujące. Takie osoby przecież także mogą przystąpić do konkursu i konkurować z innymi kandydatami. Jeśli rzeczywiście są dobre, mają doświadczenie i dorobek, to się obronią w otwartej procedurze.

Szefowa służby cywilnej zapowiada, że awans wewnętrzny ma być poprzedzony badaniem kompetencji kierowniczych.

I bardzo dobrze, bo administracji brakuje liderów. A bycie dobrym liderem oznacza właśnie posiadanie kompetencji miękkich, dobrą komunikację z zespołem, umiejętność zarządzania ludźmi, itd. Pytanie, jak te kompetencje będą badane. Czy test będzie dobrze przygotowany? Czy wyniki będą faktycznie brane pod uwagę? Czy będzie to realna selekcja, czy tylko kolejny formalny etap? Znów wracamy do praktyki.

osób pracuje w służbie cywilnej

Czyli rozstrzygające będą dopiero rozporządzenia i sposób stosowania ustawy?

Na pewno część odpowiedzi poznamy dopiero wtedy, gdy pojawią się akty niższego rzędu. Ale powtarzam – kluczowa będzie praktyka. Polska służba cywilna – podobnie zresztą jak wiele innych instytucji – często dobrze wygląda na papierze. Największym problemem jest to, co po angielsku określa się jako enforcement gap, czyli rozbieżność między prawem a jego rzeczywistym stosowaniem. Jeśli tej rozbieżności nie będzie, to mechanizmy będą mogły działać, natomiast jeśli instytucje pozostaną tylko na papierze, to będziemy mieli kolejną „papierową zmianę”.

Projekt zakłada też częstsze oceny urzędników – co roku, a nie co dwa lata. Czy takie oceny są potrzebne?

Służba cywilna to ogromna organizacja i oceny są potrzebne. Mówimy o ponad 120 tysiącach osób i wielu urzędach, w których zarządzanie musi być wielopoziomowe. Ale mam wątpliwości, czy standardem powinna być ocena coroczna. W wielu przypadkach rok to za mało, żeby rzeczywiście zobaczyć istotną zmianę w funkcjonowaniu danej osoby. Taki system generuje też dodatkową pracę dla tych, którzy mają tych ocen dokonywać.

Ryzyko upolitycznienia naborów, nadmierne obciążenie biurokratyczne, obniżenie standardów dla kadry kierowniczej – to niektóre z zarzutów, które w...

Czyli ważniejsze od częstotliwości jest to, jak ocena będzie wyglądała?

Zdecydowanie. Okres oceny to jedna rzecz, ale jeszcze ważniejsze jest to, jak ta ocena będzie dokonywana i co będzie z niej wynikało. Mam wrażenie, że do służby cywilnej za mało przenika dobrych praktyk z sektora prywatnego, jak choćby procedura oceny 360 stopni, w której pracownik jest oceniany nie tylko przez przełożonego, ale także przez osoby ze swojego otoczenia. Można stworzyć system pozorny, w którym będą częste oceny i formalnie wszystko się zgadza, ale niewiele wynika z niego dla jakości pracy.

W debacie o jakości państwa zbyt mało uwagi poświęca się kompetencjom urzędników. Nie powinno się ich rozwijać poprzez eliminowanie słabości, lecz...

Pro

Fundacja Sprawne Państwo zwraca uwagę, że szef służby cywilnej może być – nadal, pomimo nowelizacji – za słaby wobec ministrów i że powinien mieć mocniejszą pozycję polityczną. Co pan o tym sądzi?

To ciekawy postulat. Nie chciałbym, żeby obecna szefowa służby cywilnej poczuła się dotknięta, kiedy mówię o tej sprawie, bo znam trochę panią minister i uważam ją za osobę bardzo kompetentną, pełną energii i inicjatywy. I z pewnością nie jest ona politykiem. Trzeba jednak powiedzieć szczerze, że osoby powoływane na to stanowisko, nawet jeśli są tylko urzędnikami, są w jakimś stopniu akceptowane przez większość rządzącą. De facto więc muszą zostać trochę „upolitycznione”. Ale żeby mieć silniejszą pozycję polityczną, jak podnosi fundacja, nieuchronnie trzeba przesunąć się jeszcze bardziej w stronę polityki. A to ma swoje zalety i wady. Ogólnie jednak podzielam ten postulat.

Służba cywilna jest uregulowana jedną ustawą, ale obok niej funkcjonują inne przepisy, w tym ustawa o pracownikach urzędów państwowych z 1982 r., która nadal obowiązuje. To pokazuje skalę zaniedbań. Od 1989 r. istnieje w tej sprawie jakiś dziwaczny konsensus polityczny – każda władza chce mieć wpływ na obsadzanie dużej liczby stanowisk w administracji centralnej i to ułatwia ustawa rodem z PRL.

dr hab. Grzegorz Makowski

Czy więc należałoby otwarcie zrobić z szefa służby cywilnej funkcję polityczną?

To byłby jeden z możliwych kierunków. Przestalibyśmy wtedy udawać, że szef służby cywilnej jest całkowicie neutralnym urzędnikiem, skoro wiadomo, że musi mieć cechy akceptowalne dla rządzących. Ale moim zdaniem ten problem powinien być elementem szerszej reformy. Osobiście chyba wróciłbym do pierwotnej koncepcji, w której istniał Urząd Służby Cywilnej, a nie tylko stanowisko ulokowane w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. I szef takiego urzędu de facto jest co najmniej w połowie politykiem i w połowie urzędnikiem.

Dziś ustawa mówi, że szef służby cywilnej „czuwa”. Z całym szacunkiem dla tego pięknego słowa – co za nim idzie? – pyta Anita Noskowska-Piątkowska,...

Dlaczego to takie ważne?

Bo obecny model organizacyjnie osłabia tę funkcję. Nawet jeśli wzmocnimy szefa służby cywilnej w strukturze Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, to dalej będzie on czy ona takim trochę ministrem bez teki. Owszem nadzoruje służbę cywilną, ale czy ją kieruje? W ramach departamentu w KPRM szefa można łatwo ograniczyć – kadrowo, finansowo, organizacyjnie. Odrębny urząd z własną strukturą miałby większą szansę się obronić przed wpływem bieżącej polityki. Trudniej byłoby politykom szefa takiej struktury „wyciszyć”.

Inne zagadnienie. Część resortów krytykuje pomysł obniżenia wymagań dla kandydatów na stanowiska dyrektorskie. Chodzi m.in. o to, że do zarządzania urzędem miałby wystarczyć licencjat.

Szczerze mówiąc, sam stopień wykształcenia nie jest najważniejszy. Przy obecnej inflacji dyplomów i spadającej jakości kształcenia formalne rozróżnienie między licencjatem a magisterium nie musi przesądzać o kompetencjach kandydata. Ważniejsze są wspomniane wcześniej w naszej rozmowie np. kompetencje miękkie, doświadczenie praktyczne i realna umiejętność kierowania urzędem. Można mieć doktorat i zupełnie nie nadawać się do zarządzania ludźmi. Tytuł czy stopień sam w sobie nie gwarantuje jakości pracy w służbie cywilnej.

Prezes UODO ostrzega, że projekt może prowadzić do zbierania zbyt wielu danych o urzędnikach, także dotyczących życia prywatnego.

Nie jestem specjalistą od ochrony danych osobowych, więc ostrożnie wypowiadam się w tej kwestii. Ale jak znam prezesa UODO Mirosława Wróblewskiego, to wiem, że jeśli zgłasza takie zastrzeżenia, to warto się im poważnie przyjrzeć. Jeżeli organ nadzorczy wskazuje na możliwe problemy z przetwarzaniem danych osobowych, w tym danych wrażliwych, projektodawca powinien bardzo dokładnie sprawdzić te przepisy.

Samorządy mają powody do umiarkowanego optymizmu. Indeks Samorządności rośnie, ale poprawa okazuje się zbyt mała, by mówić o odbudowie ich realnej...

Z pana wypowiedzi wynika, że projekt może poprawić część mechanizmów, ale nie rozwiązuje problemu służby cywilnej jako całości. Potrzebna jest nowa ustawa?

Owszem. Potrzebna byłaby nowa ustawa i kompleksowa reforma. Jest grupa ekspertów, badaczy i organizacji urzędników, która od lat formułuje takie postulaty. Ten projekt załatwia pewne sprawy. To nie pudrowanie, bo kilka rozwiązań może mieć istotne znaczenie – jak choćby przywrócenie konkursów, oczywiście z zastrzeżeniem, że trzeba będzie patrzeć na praktykę. Ale to nie jest całościowa reforma, której potrzebujemy już od wielu lat.

Dlaczego takiej reformy nie ma?

Trzeba być realistą. Nie ma na to woli politycznej. A do tego ten rząd jest już w końcowej fazie kadencji i moim zdaniem na gruntowną zmianę tak dużej struktury jak służba cywilna jest po prostu za późno. Jeśli ten obóz polityczny będzie rządził drugą kadencję, dobrze byłoby wrócić do tego tematu. Ale problem dotyczy nie tylko służby cywilnej. Chodzi szerzej o administrację publiczną.

Jeden urząd, te same obowiązki, jednakowe biurka. Ale inne pensje, podstawa zatrudnienia i poziom ochrony osób przy nich siedzących. Czy tak powinn...

Pro

Co ma pan na myśli?

Służba cywilna jest uregulowana jedną ustawą, ale obok niej funkcjonują inne przepisy, w tym ustawa o pracownikach urzędów państwowych z 1982 r., która nadal obowiązuje. To pokazuje skalę zaniedbań. Od 1989 r. istnieje w tej sprawie jakiś dziwaczny konsensus polityczny – każda władza chce mieć wpływ na obsadzanie dużej liczby stanowisk w administracji centralnej i to ułatwia ustawa rodem z PRL.

Najbliżej kompleksowej reformy byliśmy przed wejściem do Unii Europejskiej, gdy Komisja Europejska wyraźnie wskazywała potrzebę zmian w administracji publicznej. Po akcesji ten zewnętrzny, silny nacisk zniknął. I dlatego jest, jak jest. Niemniej trzymam kciuki, żeby nawet ta ograniczona zmiana się zdarzyła i przyniosła pozytywny efekt.

Masz aktywną subskrypcję? Zaloguj się lub wypróbuj za darmo wydanie testowe.

nie masz konta w serwisie? Dołącz do nas

Czytaj cały artykuł u źródła — Rzeczpospolita