Nie chodzi o mikrokawalerki. Chodzi o reguły gry [OPINIA]

Sprawa ministra Ireneusza Rasia wywoła polityczne emocje i zapewne szybko ustąpi miejsca kolejnej. Znacznie ciekawsze jest jednak pytanie, dlaczego ponad dwadzieścia lat po aferze Rywina wciąż o kulisach stanowienia prawa dowiadujemy się przede wszystkim dzięki pracy dziennikarzy, a nie dzięki przejrzystym regułom działania państwa - pisze dla Wirtualnej Polski Krzysztof Izdebski.

Tekst powstał w ramach projektu WP Opinie. Przedstawiamy w nim zróżnicowane spojrzenia komentatorów i liderów opinii publicznej na kluczowe sprawy społeczne i polityczne.

Kiedy przeczytałem tekst Wirtualnej Polski o ministrze Ireneuszu Rasiu , szybko zobaczyłem w tej historii wielu innych polityków i urzędników, którzy na przestrzeni wielu lat byli "bohaterami" procesów tworzenia prawa w Polsce. Od dawna zajmuję się przejrzystością życia publicznego i chyba właśnie dlatego każda taka historia uruchamia we mnie podobny mechanizm.

DLA CIEBIENerwy w Sejmie. Czarnek aż wstał, Morawiecki tylko się uśmiechał

Zamiast zastanawiać się nad losem jednego ministra – nad którym zresztą dość dobitnie pochylił się na początku ostatniej Rady Ministrów Donald Tusk - przypominam sobie kolejne debaty o jakości stanowienia prawa, raporty, rekomendacje i obietnice polityków, że "tym razem" uda się stworzyć przejrzyste reguły. Ciągle trudno jest ustalić, kto naprawdę wpływa na treść ustaw, dlaczego jedne rozwiązania z projektów znikają, a inne się w nich pojawiają, oraz skąd obywatel ma wiedzieć, że decydował przede wszystkim interes publiczny.

Dlatego historię opisaną przez Wirtualną Polskę czytam przede wszystkim jako opowieść o państwie i mechanizmach tworzenia przez nie reguł.

Przejrzystość większa niż kiedyś

Według ustaleń WP minister odpowiedzialny za przygotowanie przepisów dotyczących najmu krótkoterminowego wcześniej inwestował w mikrokawalerki, a przed objęciem funkcji publicznej sprzedał je członkom swojej rodziny. Jednocześnie z projektu ustawy zniknęły rozwiązania, których usunięcia oczekiwała część branży. Każdy z tych elementów można oczywiście analizować oddzielnie. Razem tworzą jednak sytuację, która domaga się pełnej przejrzystości i odpowiedzi na pytanie, jak wyglądał proces podejmowania decyzji.

Warto przy tym uczciwie powiedzieć, że Polska zrobiła w ostatnich latach duży krok naprzód. Portal Rządowego Centrum Legislacji stał się rzeczywistym narzędziem społecznej kontroli nad procesem legislacyjnym. Projekty ustaw, kolejne wersje dokumentów, uzasadnienia, znaczna część opinii i przebieg uzgodnień są dziś publicznie dostępne w skali, która jeszcze kilkanaście lat temu wydawała się nieosiągalna. To realna zmiana jakościowa.

Tyle że dokumenty pokazują przede wszystkim efekt procesu legislacyjnego. Znacznie rzadziej odpowiadają na pytanie, dlaczego doszło do konkretnych zmian. Dlaczego z projektu zniknął dany przepis? Kto przekonał autorów ustawy? Jakie argumenty okazały się decydujące?

Odpowiedzi na te pytania najczęściej przynoszą dziennikarze śledczy czy organizacje społeczne patrzące władzy na ręce. To oni analizują oświadczenia majątkowe, odtwarzają przebieg spotkań, rozmawiają z uczestnikami procesu i pokazują zależności, których nie widać w oficjalnych dokumentach. W praktyce to właśnie media i organizacje bardzo często skuteczniej niż opozycja, a niekiedy również skuteczniej niż instytucje państwa odpowiedzialne za wykrywanie nieprawidłowości, wyznaczają ramy debaty o jakości i uczciwości stanowienia prawa. Publikacja Wirtualnej Polski jest kolejnym przykładem takiej pracy.

Wiemy, co trzeba zrobić

Nie można powiedzieć, że od lat poruszamy się po omacku. Polska ma bogaty dorobek dotyczący standardów dobrego stanowienia prawa. Szczególną rolę odegrało Obywatelskie Forum Legislacji działające przy Fundacji Batorego, które od blisko dwudziestu lat monitoruje proces legislacyjny i przygotowuje konkretne propozycje zmian. To właśnie tam powstawały rekomendacje dotyczące konsultacji publicznych, ocen skutków regulacji, jawności prac legislacyjnych czy obowiązku dokumentowania wpływu różnych środowisk na projekty ustaw.

W kolejnych raportach Forum konsekwentnie pokazywało, że dobra legislacja wymaga czegoś więcej niż publikowania projektu ustawy. I duża część tych rekomendacji została wdrożona. Ale ciągle brakuje realizacji jednego z bardziej kluczowych. Potrzebny jest bowiem mechanizm prezentujący pełny ślad legislacyjny pokazujący, kto zgłaszał uwagi, z kim spotykali się autorzy projektu, jakie argumenty przesądziły o przyjęciu lub odrzuceniu konkretnych propozycji i dlaczego. Dopiero wtedy obywatel może rzeczywiście ocenić, czy proces stanowienia prawa służy interesowi publicznemu.

Od lat uczestniczę w tych dyskusjach i właśnie dlatego kolejne podobne historie budzą we mnie przede wszystkim poczucie niewykorzystanej szansy. Naprawdę wiemy, jak powinny wyglądać dobre regulacje. Brakuje raczej politycznej determinacji, by wprowadzić je niezależnie od tego, kto akurat sprawuje władzę.

Bruksela też widzi problem

Tegoroczny raport Komisji Europejskiej o praworządności właściwie potwierdza diagnozy stawiane od lat przez polskie organizacje społeczne. Komisja doceniła większą przejrzystość procesu legislacyjnego i odejście od wielu praktyk, które w poprzednich latach ograniczały możliwość społecznej kontroli. Jednocześnie ponownie wskazała na konieczność przyjęcia kompleksowych regulacji dotyczących działalności lobbingowej, zarządzania konfliktami interesów oraz zwiększenia przejrzystości wpływu na stanowienie prawa.

To ważne, bo lobbing sam w sobie stanowi naturalny element demokracji. Organizacje społeczne, przedsiębiorcy, samorządy czy związki zawodowe mają pełne prawo przekonywać rządzących do swoich racji. Państwo powinno jednak zapewnić obywatelom możliwość sprawdzenia, kto brał udział w tych rozmowach, jakie argumenty przedstawiał i jaki miały one wpływ na ostateczny kształt przepisów. Jawność nie ogranicza lobbingu. Przeciwnie – zwiększa jego wiarygodność.

Po Rywinie miało być inaczej

Ponad dwadzieścia lat temu afera Rywina miała stać się punktem zwrotnym. Komisja śledcza odsłoniła kulisy nieformalnych wpływów na proces legislacyjny, a opinia publiczna oczekiwała trwałej zmiany standardów życia publicznego. Wydawało się, że państwo wyciągnie z tej lekcji wnioski. Podobne nadzieje wiązałem z ustaleniami przeprowadzonymi po tzw. aferze hazardowej.

Dzisiaj, mimo niewątpliwego postępu w zakresie przejrzystości procesu legislacyjnego, podstawowe pytania pozostają aktualne. Nadal kluczowe informacje o kulisach stanowienia prawa poznajemy przede wszystkim dzięki pracy dziennikarzy i organizacji społecznych. Nadal to oni rekonstruują sieć powiązań i wyjaśniają, jakie interesy ścierały się podczas prac nad ustawami.

To dobrze świadczy o jakości polskiego dziennikarstwa i społeczeństwa obywatelskiego. Znacznie gorzej o odporności naszych instytucji na konflikt interesów i nieformalny wpływ.

Nie zaczynamy jednak od zera. Wiemy, jak powinien wyglądać nowoczesny system przejrzystości procesu stanowienia prawa. Paradoks polega na tym, że za kilka tygodni opinia publiczna będzie zajmowała się już kolejną polityczną historią. Jeśli jednak sprawa ministra Rasia zakończy się wyłącznie wyciągnięciem odpowiedzialności od jednego człowieka (który, jeśli zawinił, oczywiście powinien ją ponieść), zmarnujemy kolejną okazję do naprawy reguł gry.

A przecież instytucje powinny być tworzone z myślą o ograniczeniu pola dla konfliktów interesów, zmniejszeniu przestrzeni dla nieformalnych wpływów i daniu obywatelom narzędzi, by samodzielnie ocenili, czy w procesie stanowienia prawa rzeczywiście zwyciężył interes publiczny. Po aferze Rywina obiecywaliśmy sobie, że podobne pytania nie będą już pojawiały się przy okazji każdej większej ustawy. Dwie dekady później wciąż zadajemy je na nowo. Być może więc najwyższy czas zacząć traktować przejrzystość jako jeden z fundamentów sprawnego i odpornego państwa, którego podstawowym celem jest budowanie zaufania do instytucji działających w jego imieniu.

Newsy, wywiady, śledztwa i reportaże w Twojej skrzynce co tydzień - zawsze za darmo.

Prawnik, ekspert forum Idei Fundacji im. Stefana Batorego oraz Open Spending EU Coalition. Specjalizuje się w dostępie do informacji publicznej, przeciwdziałaniu korupcji oraz wpływie technologii na demokrację. Ekspert i doradca instytucji międzynarodowych (m.in. OBWE i Rady Europy). Od lat działa na rzecz przejrzystości życia publicznego i etycznego wykorzystania AI.

Czytaj cały artykuł u źródła — Wirtualna Polska — Wiadomości